Habiendo el gobierno logrado hace pocas semanas la aprobación de la Ley de Facilidades Extendidas que habilita un nuevo endeudamiento con el Fondo Monetario Internacional, se percibe un cierto ambiente de calma.

La discusión en el Congreso había sido precedida por debates y posicionamientos a favor y en contra del acuerdo. Quienes estaban a favor, y votaron positivamente dentro del recinto, habían advertido de los riesgos que implicaba no acordar. Se hablaba, entre otras cosas, de una pérdida de confianza de los mercados que tendría un impacto devaluatorio muy significativo.

Quienes se manifestaron en contra, por el contrario, señalaron principalmente el costo del acuerdo suscripto: no avalaban el ajuste que implicaba, ya que “pondría de rodillas”, según ellos, a la economía y la sociedad.  

Entre las dos posiciones surgieron actores que bregaban por diferentes soluciones. La Coalición Cívica propuso, por ejemplo, que el gobierno saldara el debate por fuera del Congreso.

La ley que proponía presentar la Coalición Cívica habilitaba al Poder Ejecutivo a llegar a un acuerdo sin la necesidad de un tratamiento en el recinto, evitando de esta manera un posible default de la deuda.  

Si bien uno podría defender tal posicionamiento al sostener que salvaguardaba la estabilidad de la economía argentina, no deja de ser notable la solución propuesta por ese partido: la decisión de acordar o no hubiese dependido esencialmente de unos pocos ministros y el Presidente. Se hubiese tomado de espaldas al Congreso, la institución representativa por excelencia en una democracia(*).

Esta pequeña introducción me sirve para desarrollar mi tema en este artículo: mi propuesta de máxima como condición para sacar a Argentina de su larga crisis. 

El país se encuetra desde 2011 en una situación económica y social complicada, pero la realidad es que desde 1930 hasta la actualidad no ha podido sostener un modelo de desarrollo sustentable donde el Estado juegue un rol facilitador del crecimiento. En el medio ha debido atravesar innumerables crisis, algunas más angustiantes que otras.

Mi argumento es que los problemas del país tienen su raíz en la política, no en la economía. Específicamente, identifico dos problemas de base: la falta de acuerdos amplios entre la clase política sobre los que se pueda estructurar un proyecto de país y la carencia total de un sistema de ideas por parte de esos mismos actores que ponga en marcha un proceso virtuoso de acumulación. 

El primer problema alude a la falta de consensos entre los principales partidos políticos y la sociedad, y el segundo problema, a la falta de preparación de nuestra elite política.

Considero que el segundo no es tan importante como el primero, ya que alude a las personas, mientras que el primero a las instituciones. Los países desarrollados han diseñado instituciones para lidiar con la improvisación, la incertidumbre y el mal manejo de la cosa pública.

Para los padres fundadores de los Estados Unidos, por caso, la Constitución tenía el propósito de evitar el daño que los malos hombres pudiesen generar. En buena medida, han tenido éxito.

En Argentina, hemos buscado imitar la Constitución de los EEUU como marco normativo para la construcción del Estado, pero no nos ha ido igual de bien. 

Una causa de esto puede tener que ver con que nuestra Constitución ha sido suspendida recurrentemente por golpes de Estado durante diferentes períodos del siglo XX, no ha gozado del mismo respeto y valoración que en el país del norte durante períodos democráticos y los gobierns democráticamente electos han modificado partes esenciales de la Constituciónl que evidentemente han trastocado su funcionamiento.

Sea como fuere, el problema no afecta solamente a la Argentina: en América Latina (y crecientemente en los Estados Unidos) las Constituciones tienen un elemento que, considero, perjudican el funcionamiento del gobierno: me refiero al sistema presidencialista. 

El presidencialismo ha generado, a grandes rasgos, dos efectos negativos: en muchos países, el poder político y la toma de decisiones han recaído mayormente en el Poder Ejecutivo y su círculo cercano en detrimento del Congreso y otras instituciones de control. Esto ha provocado un grado muy alto de discrecionalidad en el ejercicio del poder. El politólogo argentino Guillermo O´Donnell ha llamado la atención sobre esta realidad a través del concepto de “democracia delegativa”.

Una consecuencia es que las decisiones, facilitadas muchas veces vía decretos de emergencia, se han caracterizado por su baja calidad y eficacia. Además, han impedido promover los debates en el Congreso que podrían haber reducido sustancialmente los márgenes de error al hacer participar a un mayor número de actores en el proceso de decisión.

En segundo término, donde ese poder ha estado más equilibrado, se han producido bloqueos entre poderes que han llevado a la política a un impasse difícil de superar. Algunos ejemplos son la Argentina de Alfonsín o el Ecuador en las décadas antes de la llegada de Correa al poder(**).

En este artículo propongo que la Argentina adopte un sistema parlamentario de gobierno con el fin de superar la tendencia a la concentración de poder en la rama ejecutiva, primero, y el bloqueo característico de estos sistemas, en segundo término(***).

Diferencias entre los dos sistemas

Sintéticamente hablando, y como punto de partida (espero) de un debate sobre los pros y los contras de este sistema, los modelos parlamentarios se diferencian del presidencialismo por: 

A)No existe algo como la “división de poderes”. Poder Legislativo y Poder Ejecutivo se encuentran fusionados

B)El jefe de gobierno (primer ministro o canciller, en un parlamentarismo) cumple un mandato flexible, no rígido

C)Jefe de Estado y Jefe de gobierno son personas diferentes. El Jefe de Estado es el presidente o monarca (poder neutral y simbólico), mientras que el jefe de gobierno, como se dijo, recae en el primer ministro o canciller(****)

Los beneficios del parlamentarismo son múltiples. Aquí voy a señalar solo algunos de ellos, especialmente relevantes para la Argentina actual:

Beneficio 1: Limitar el daño provocado por los (malos) gobiernos

A falta de efectividad y eficacia de la gestión de gobierno, existe la posibilidad concreta de remover del cargo al primer ministro y su gabinete a través del voto de censura. En Argentina, esta posibilidad se encuentra vedada, al existir un mandato rígido que obliga al presidente a cumplir su mandato popular de 4 años. 

Si bien se podría argumentar que el resultado de esta cláusula es mayor estabilidad política, en realidad lo que ofrece es estabilidad de la elite en el cargo que no necesariamente es coincidente con una mayor estabilidad política en sentido estricto. La estabilidad del personal político en los cargos más altos no significa estabilidad y previsibilidad en las políticas públicas. 

Un ejemplo que ilustra esto es la ausencia de reglas claras y políticas estables en la Argentina de los Kirchner (2003-2015) o en la de Hugo Chávez en Venezuela (1999-2013).

Beneficio 2: Limitar la concentración de poder y la burocratización del gobierno

El mandato flexible permitiría, en caso de ser necesario, oxigenar la labor de gobierno con el recambio y realineamiento periódico de las coaliciones en el poder. Evitar la burocratización de la elite en el poder y la concentración de poder, al habilitar una mayor alternancia. El resultado es que cambia la composición y la estructura del gobierno, de igual modo que el signo político.

Beneficio 3: Toma de decisiones más colectiva

El centro de la política y del poder es el Parlamento, lugar donde nace y se forma el gobierno. Allí se tejen y construyen las políticas públicas, producto de las negociaciones y los consensos entre partidos. 

No es esto lo que pasa en nuestro presidencialismo, donde una gran parte de las decisiones importantes recae en el presidente, sus ministros y su círculo cercano (estos últimos son servidores del presidente sin independencia alguna). El Congreso argentino, sobre todo en períodos electorales, suele desactivarse.

Más importante aún, el presidente puede gobernar con instrumentos que la Constitución le ofrece para pasar por encima o relegar en un segundo plano al Congreso, como los Decretos de Necesidad y Urgencia, la Legislación Delegada y el Veto Parcial a las leyes dictadas por el Congreso. 

No existe un consenso sobre cómo, cuándo y cuánto usarlos y su uso suele producir rechazo.

Beneficio 4: Evitar la parálisis gubernativa

Al no existir algo como la “división de poderes”, los poderes ejecutivo y legislativo en un parlamentarismo se encuentran fusionados. Suelen también funcionar en el mismo lugar, como se puede apreciar en la popular serie “Borgen”. Esto lleva a un mayor grado de coherencia, coordinación y fluidez en la labor de gobierno, al mismo tiempo que disminuyen los bloqueos entre poderes. 

En nuestro sistema presidencialista, el gobierno depende de mayorías propias para llevar adelante su proyecto, condición casi ausente en épocas de dificultades económicas. Surge así la necesidad de entablar negociaciones y alianzas con otros partidos que, si no son permanentes, suelen ser muy costosas.

La división de poderes, aunque suele ser considerada un atributo positivo de nuestros sistemas, permite hasta cierto punto controlar, pero dificulta el gobernar. Si de controlar se trata, la amenaza de una moción de censura al gobierno, o sea, la posibilidad concreta de cesarlo del cargo, suele ser un instrumento más poderoso (instrumento que solo existe bajo un sistema parlamentario).

Beneficio 5: Mayor flexibilidad según el momento

La flexibilidad es un concepto cada más en boga en el mundo empresarial y de negocios y el mundo político no debería ser ajeno a este. Los sistemas parlamentarios europeos se caracterizan por altos niveles de flexibilidad que permiten surfear los distintos momentos con diferentes gobiernos. 

Si hoy es necesario un gobierno con sensibilidad social y cierta tendencia al aumento del gasto, mañana quizás la solución sea un gobierno conservador que incentive el ahorro, la inversión y busque reordenar las cuentas públicas. 

Esta realidad se hizo patente con el advenimiento de la pandemia de Covid-19 y la posterior salida de ella. Un país como Italia, por ejemplo, decidió, una vez sorteados los peores momentos de la pandemia, virar hacia un gobierno más conservador y tecnocrático con la llegada al gobierno del primer ministro Mario Draghi.  

Beneficio 6: Fortalecimiento de los partidos políticos

Que el centro de la política sea el parlamento, habilita un mayor protagonismo para los partidos. Los políticos aficionados se transforman en políticos de carrera con experiencia en el teje y maneje de la política. Esto conduce a una mayor capacidad de negociación y debate en el recinto legislativo (vease el punto 7). 

Al aumentar la polarización política, intensificarse la “grieta” y debilitarse los partidos, esta clase de políticos pierde terreno. Es lo que se está viendo hoy en Argentina.

Beneficio 7: Consensos y políticas de Estado

Este es el punto más importante en favor del parlamentarismo. Los gobiernos suelen formarse a partir de alianzas entre dos o más partidos, lo que obliga en todo momento a los partidos a debatir, negociar y consensuar. La negociación es la norma y no la excepción.

El procedimiento de formación del gabinete obliga al gobierno a integrar a sus filas a sus diferentes socios, quienes, además de parlamentarios, son en muchos casos miembros del gabinete que conservan más o menos independencia, dependiendo del tipo de sistema parlamentario.

Bajo un sistema de estas carácterísticas, la dificultad para negociar, así como también los errores y fracasos del gobierno, pondrían al gobierno a las puertas de un voto de censura (nombre con el que se conoce la decisión de los parlamentarios de promover una votación para decidir si destituir o no al primer ministro y su gobierno). 

Para de alguna manera “contrarrestarlo”, el primer ministro cuenta con instrumentos como el voto de confianza que le permite entrever qué grado de apoyo conserva su plan de gobierno en sus lineamientos principales. Puede llamar a elecciones anticipadas si es que percibe un bajo nivel de apoyo hacia adelante.

Conclusión

Como se puede apreciar, las ventajas para la Argentina de adoptar un sistema parlamentario (en lugar del hiperpresidencialismo que tiene actualmente) son muchas y muy notorias. Aunque la transición de un sistema a otro podría requerir sucesivos reajustes y una cierta “gimnasia preparatoria”, el beneficio a mediano plazo es indudable.

Recapitulando lo dicho hasta aquí, el sistema parlementario vendría a reemplazar a un sistema donde “el Congreso no gobierna”, como afirmó la líder y referente de la Coalición Cívica, Elisa Carrió. El Congreso efectivamente no gobierna, pero debería empezar a  gobernar.

Para finalizar, me gustaría decir que los partidos políticos en Argentina conservan un buen grado de disciplina partidaria, lo que favorece la introducción de un sistema parlamentario. Además, rige desde hace años un sistema bipolar donde el costo de salida de los legisladores de las dos coaliciones principales (Juntos por el Cambio y el Frente de Todos) permanece alto.

Solo quedaría por ver qué tipo de parlamentarismo se adapta mejor a la cultura política argentina y a sus instituciones y costumbres. ¿Es el italiano, el español o el alemán? Esto útimo será materia de un próximo artículo. 

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*Un procedimiento de iguales características se empleó en 2018 al acceder el gobierno argentino de ese entonces al FMI

**Algunos de los peligros del sistema presidencialista ya han sido señalados por el fallecido politólogo español Juan Linz, pero sus enseñanzas han sido injustamente olvidadas

***Los sistemas presidencialistas que incorporan instituciones parlamentarias no han funcionado, en el mejor de los casos, como se esperaba. En algunos casos han tenido consecuencias nefastas como es el caso de Perú. Por eso es que aquí propongo un cambio más radical que elimine de raíz el sistema presidencialista de gobierno e instaure un sistema parlamentario como el que existe en Europa

****Directamente extraído de Juan Linz y Arturo Valenzuela, dos politólogos que estudiaron minuciosamente la diferencia entre ambos sistemas y se posicionaron decididamente en favor del parlamentarismo

*****Si bien a este respecto no son comparables a los partidos de Uruguay o Chile, sí son mucho más disciplinados que aquellos presentes en Perú y en Ecuador (dos países a los cuales no les recomendaría adoptar un sistema netamente parlamentario)