Luego de un año crecientemente complejo a raíz de las penurias y desmanejos de su economía, Argentina se aproxima expectante al año 2023, un año que incluirá elecciones nacionales donde se decidirá quién gobernará la Nación por los próximos 4 años.

No resulta sorpresivo entonces cierta ansiedad en la gente y en los actores políticos que dominan el escenario político nacional. Estos últimos discuten, por ejemplo, si debe o no haber elecciones primarias el año que viene.

Quienes en el gobierno argumentan en su favor suelen resaltar la capacidad de ese mecanismo para saldar las disputas hacia dentro de la coalición. Quienes están en contra, por el contrario, argumentan que ha perdido efectividad y que, en todo caso, no justifica el dinero invertido para su puesta en escena.

Se esté o no a favor, lo cierto es que una modificación en su funcionamiento (o directamente su derogación) atentaría contra la institucionalidad vigente desde el año 2009, año en que fue sancionada la ley 26.571 por mayoría en el Congreso.

Otra discusión que se da por estos días, y que me interesa particularmente, gira en torno a las carácterísticas de las reformas que debería introducir el próximo gobierno inmediatamente después de asumir el poder: “reformas graduales” o de “shock”.

Si bien este debate lejos está de ser nuevo, la cercanía de las elecciones obliga a tratar el tema con mayor responsabilidad y compromiso, a sabiendas del impacto que pueda tener en la viabilidad de un gobierno reformista en la Argentina.

Personalmente considero que el asunto debe ser analizado a la luz de los aciertos y errores cometidos por los gobiernos a lo largo de la historia reciente. Prescidir de la historia para analizar una u otra opción sería caer presa de una visión idealista que podría sucumbir ante el peso de los hechos.

Antes de hacerlo, hay que dejar en claro el significado de cada término:

Cuando se defienden medidas “gradualistas” (o el “gradualismo” a secas) se hace referencia a la necesidad de avanzar a tientas desde el gobierno con reformas de alcance limitado en el plano político, económico y social que modifiquen el statu quo hacia un estado mejor o superador del anterior. Este proceso se da, por lo general, a lo largo de varios años. Puede tener lugar a partir de una hoja de ruta que señale y proyecte un rumbo.

Por el contrario, cuando se defienden medidas de “shock” se busca que el gobierno lleve a cabo e implemente de una vez y para siempre un conjunto de medidas profundas y de carácter integral en un lapso de tiempo relativamente corto (este proceso puede demorar un par de años). El objetivo último del gobierno sería la creación de un nuevo marco de convivencia con nuevas reglas. Se suele dar a partir de una hoja de ruta que señala y proyecta un rumbo y que estipula una ganancia neta para el partido de gobierno y la sociedad al final del proceso.

Primero es necesario hacer una serie de aclaraciones antes de seguir avanzando en este análisis.

Lo primero que hay que decir es que tanto una como otra opción vendrían a representar elementos (aunque importantes) de una estrategia general de reformas.

Lo segundo es que todo gobierno suele combinar, en distintos grados, los dos elementos: reformas gradualistas y de shock. La cuestión pasaría a ser entonces cuál de ambas predomina.

Tercero, la elección de una u otra opción no suele hacerse en abstracto. Depende fuertemente del contexto político, las restricciones financieras y presupuestarias y las capacidades técnicas del gobierno para llevarlas a cabo. De allí la importancia de contabilizar los recursos en poder del gobierno al momento de asumir el poder. 

Por último, habría que decir que existe una cierta preferencia de los líderes políticos por ciertos estilos de gestión por encima de otros, indendientemente de otras cuestiones.

Un breve repaso por la agenda de reformas en Argentina y América Latina durante las últimas décadas brinda luz sobre la pertinencia de una u otra opción para el próximo gobierno.

En ello me concentraré a continuación.

Gradualismo (2 ejemplos)

Miguel Patricio Aylwin Azócar (Chile 1990-1994)

Severamente limitado por la herencia legada por los militares, el primer gobierno democrático de la Concertación liderado por Patricio Aylwin debió hacer grandes esfuerzos para poder llevar adelante su gestión hasta el final. El objetivo primordial del gobierno fue fortalecer la joven y fragil democracia, además de cumplir e implementar la agenda de gobierno, evitando al mismo tiempo entrar en conflicto con los uniformados.

La agenda de gobierno antes de asumir ya contemplaba de por sí una situación política precaria, por lo que no incluyó reformas en temas que se consideraban controversiales a los ojos de los militares y sus aliados, los partidos políticos de la derecha, los medios de comunicación y los empresarios. 

Sin duda, estaba todavía fresca y accesible a la memoria la experiencia traumática del proyecto inconcluso y fracasado del ex presidente de Chile, Salvador Allende. La intención de la Concertación fue por eso no repetir viejas dinámicas políticas signadas por la confrontación y la polarización.

El resultado es que se avanzó muy lentamente en algunas áreas, como derechos humanos, democracia y derechos sociales.

Concretamente en lo que refiere a derechos humanos, se logró emitir un informe sobre la situación de los derechos humanos, conocido como Informe Rettig, que daba cuenta de la violación a los derechos humanos y los vejámenes sufridos por las víctimas de la dictadura. No obstante, ningún responsable pudo ser llevado a los tribunales, aunque se logró reparar a algunas víctimas.

En cuanto a democracia, los militares continuaron vigilando de cerca las decisiones gubernamentales. El Consejo de Seguridad Nacional, creado por la Constitución de 1980, podía fácilmente ser autoconvocado por los uniformados con la anuencia de dos de sus comandantes en jefe. Tal órgano podía citar al presidente de la república y pedirle explicaciones por decisiones políticas que tomara durante el transcurso de su gestión.

En lo que respecta a derechos sociales, la consigna de Patricio Aylwin fue generar “crecimiento con equidad”. A través de una reforma tributaria, se buscó redistribuir el ingreso con el objetivo de favorecer a las capas bajas y medias bajas que no habían gozado del crecimiento de la economía en la era Pinochet. Así, se logró mejorar ligeramente la distribución del ingreso, a la vez que paliar los efectos negativos del modelo neoliberal.

Económicamente, se logró integrar a Chile en la comunidad internacional a través de tratados de libre comercio bilaterales.

No obstante, las bases del modelo legado por Pinochet siguieron intactas, empezando por la Constitución, el modelo neoliberal y el sistema electoral binominal. La sujeción del poder militar a la autoridad civil no se conseguiría sino muchos años más tarde.

Luiz Inácio Lula da Silva  (Brasil 2003-2007)

Habiendo competido anteriormente, sin éxito, en tres elecciones presidenciales, Lula de Silva es electo presidente el 27 de octubre de 2002, luego de vencer al candidato del Partido de la Socialdemocracia Brasileña (PSDB), José Serra.

A pesar de denostar públicamente el modelo seguido por su antecesor, Lula mantuvo las bases y fundamentos principales del modelo de libre mercado heredado del presidente anterior, Fernando Henrique Cardozo.

Es así que instituyó como presidente del Banco Central de Brasil al influyente economista Henrique Meirelles (de pensamiento ortodoxo), redujo un 15% el gasto público nacional y se comprometió con el pago de los servicios de la deuda externa, además de sobrecumplir largamente las metas fiscales acordadas por la anterior administración con el Fondo Monetario Internacional (en más de medio punto del PIB).

Se pudo garantizar de esta manera la independencia del Banco Central, lo que permitió llevar confianza a los mercados y reducir progresivamente la inflación.

Otro de los objetivos de Lula fue la ampliación del mercado interno través de la integración a la clase media de amplios sectores de la clase baja.  

Esto último lo logró con una ampliación y mejora de los programas sociales. Los más emblemáticos fueron Hambre Cero y Bolsa Familia. Además, sacó adelante una reforma agraria que posibilitó que numerosos campesinos sin tierra pudieran acceder a una titulación.

La industria nacional, que había sufridos los coletazos de la crisis de principios de siglo, logró recuperarse a partir de 2003 gracias a la ampliación del mercado interno y el acceso a créditos a tasa preferencial. La creciente demanda asiática de materias primas y alimentos traccionó el impulso de la economía.

Se podría afirmar que Lula recibió de la administración Cardozo una economía con bases sólidas, logrando resolver algunos problemas de coyuntura y, sobre todo, extender los beneficios del crecimiento a amplios sectores sociales. Su lucha contra el hambre fue todo un éxito, un hito reconocido por la Organización de Naciones Unidas.

Finalmente, en el plano internacional, logró posicionar a Brasil como un jugador estratégico, diversificar los lazos comerciales y diplomáticos y ser líder y portavoz en la región.

A pesar de los avances en materia social, las bases del modelo de Cardozo se mantuvieron intactas.

Reformismo de shock (2 ejemplos)

Alberto Kenya Fujimori Fujimori (Perú 1990-2000)

Probablemente sea el caso más representativo de un gobierno que llevó adelante reformas de shock de gran calado en un lapso de tiempo sorprendentemente breve. El gobierno de Alberto Fujimori (devenido con los años en autoritarismo competitivo) representó un gran cambio en relación a la etapa política previa, caracterizada por el aislamiento internacional del Perú y el intervencionismo estatal de su economía.

Las reformas se dieron en varios planos: por un lado, la economía fue abierta a la competencia extranjera, al mismo tiempo que la política fue reformada de raíz por medio de un autogolpe, primero, y luego, una reforma constitucional.

El autogolpe en cuestión se llevó a cabo en el año 1992 luego de la liberación por la Justicia de presuntos terroristas y narcotraficantes y el rechazo de la oposición en el Congreso al empleo exclusivo del gobierno y las Fuerzas Armadas en el combate a las guerrillas de izquierda (Sendero Luminoso y Movimiento Revolucionario Tupac Amaru -MRTA-).

De esta manera, Fujimori se alzó con la suma del poder público en detrimento del Congreso, la Justicia, la Contraloría y el Tribunal Constitucional, organismos que fueron intervenidos.

Este movimiento político de Fujimori y su gobierno tuvo el apoyo de una gran parte de la población del Perú sobre la que pesaba la violencia guerrillera y una elevadísima inflación (en 1989 alcanzó el 2773% anual), por no hablar del alto desempleo y una pauperización de la vida pocas veces vista en ese país.

Los resultados de la lucha contra las guerrillas fueron contundentes: en un par de años se logró diezmar severamente a la organización terrorista, Sendero Luminoso. El MRTT fue aniquilado definitivamente tras la liberación de los rehenes en la Embajada de Japón en Lima.

En el plano económico, se promovió la desnacionalización de la banca privada, la privatización del parque empresarial del Estado, la liberalización de las tasas de interés y la flexibilización del régimen de cambios monetarios, en línea con los cambios promovidos por el Consenso de Washington. También se creó una nueva moneda. El “inti” fue reemplazado por el “nuevo sol peruano”.

La inflación se logró contener en pocos años a niveles de un dígito anual.

En el plano internacional logró, luego de un boicot inicial a las políticas internas, la renegociación de la deuda externa, la obtención de nuevas ayudas financieras y la inserción de Perú en los esquemas de cooperación internacional. Se puso fin al conflicto limítrofe con Ecuador que desembocó en la Guerra del Cenepa en 1994.

El modelo neoliberal instaurado por Alberto Fujimori en Perú se mantiene intacto hasta el día de hoy. Hay que decir también que las deficiencias institucionales y políticas del Perú continúan también por la misma senda trazada por el ex mandatario.

Carlos Saúl Menem (Argentina 1989-1999)

El 14 de mayo de 1989, como candidato del Frente Justicialista Popular, Carlos Menem se impuso al postulante del radicalismo, Eduardo Cesar Angeloz, con el 49,3% de los votos.

La delicada situación económica y social del país (inflación cercana al 5000% anual y recesión del 6%) obligó al mandatario saliente, Raúl Ricardo Alfonsín, a entregar el poder a Menem en julio de 1989, es decir, 5 meses antes de la transferencia oficial de mando.

Luego de una campaña electoral en la cual prometió defender las banderas del peronismo, Menem se decidió finalmente, una vez en el poder, a llevar adelante reformas estructurales de cuño neoliberal, en línea con los planteos de Washington para con la región.

Es así que Menem emprendió un programa de ajuste destinado a ordenar la economía: a través de la Ley de Reforma del Estado en agosto de 1989, el Congreso autorizaba al Poder Ejecutivo a proceder con la privatización de empresas y la fusión y eliminación de diversos entes del Estado. En breve, el gobierno impulsó la desregulación de la economía, la libertad de precios y el congelamiento de salarios.

Se privatizaron numerosas empresas públicas, entre las cuales se cuentan YPF, Entel, Aerolíneas Argentinas, Obras Sanitarias, Ferrocarriles y Gas del Estado. La Seguridad Social corrió la misma suerte.

En 1991, luego de 2 años de tensión social, el alivio comenzó a llegar, a la par que el programa del ministerio de Economía (con Domingo Felipe Cavallo a la cabeza desde enero), surtía lentamente efecto.

A comienzos de 1992, luego de fijar una paridad de cambio austral-dólar en 10.000 unidades y reducir la inflación al 173% anual, Cavallo introdujo un novedoso Plan de Convertibilidad, que estipulaba la reintroducción del peso y su paridad y convertibilidad frente al dólar. Más importante aun, la ley ordenaba la imposibilidad del Banco Central para emitir dinero sin respaldo de divisas. 

La economía comenzó lentamente a recuperarse, al mismo tiempo que la inflación cayó en un par de años a niveles de un digito anual, alcanzando en 1996 la tasa de 0,1% en todo el año.

A nivel internacional, Menem firmó en 1991 el Acta de Asunción que creo el Mercosur, unión aduanera destinada a integrar comercialmente a los países de América del Sur (Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil) a través de rebajas progresivas en los aranceles.

Desde el inicio de su mandato promovió el alineamiento con Estados Unidos, poniendo fin a la tradicional postura internacional de “no alineación”. Además, restableció las relaciones diplomáticas con el Reino Unido, luego de la Guerra de Malvinas y el posterior congelamiento de las relaciones.

En el plano militar, se logró la sujeción de los militares a la esfera civil. Indultó a militares responsables de matanzas civiles, lo mismo que a guerrilleros con el argumento de lograr la paz.

Se podría decir que Menem, al igual que Fujimori, lideró un cambio de época que transformó la sociedad 180° en un par de años (positiva o negativamente, según como se juzguen los hechos).

Conclusión

El análisis sugiere una serie de cuestiones. Aquí las plantearé a modo de interrogantes.

La primera es que el gradualismo puede tener lugar en países con democracias plenas e instituciones relativamente fuertes (Brasil hacia el primer lustro de este siglo) o bien en semidemocracias vigiladas y tuteladas por factores de poder militar (Chile a comienzos de los años ´90).

La experiencia de Argentina durante el primer año y medio de Mauricio Macri al frente de la presidencia (2015-2017) nos invita a pensar que un gradualismo con consensos en el Congreso es practicable y viable a mediano plazo en países con democracias plenas e instituciones débiles.

Por el contrario, no resulta tan claro bajo qué condiciones puede tener lugar un reformismo de shock, como ocurrió durante los gobiernos de Fujimori en Perú y Menem en Argentina.

Es sabido que el tipo de reformas pro-mercado que apoyaron y defendieron estos dos gobiernos generan una fuerte resistencia en amplios sectores, especialmente sindicatos, trabajadores sindicalizados y sector público. Parecen, en algún punto, imponerse por necesidad ante la difícil situación económica y social que impera en algunos países. Pero no es tan así.

Además, las reformas neoliberales fueron patrocinadas durante los años ´90 por Estados Unidos, la superpotencia que salió vencedora de la Guerra Fría (lo cual facilitó enormemente su implementación).

No obstante, las reformas de shock pueden ser también reformas pro Estado, como posiblemente sea el caso de la Cuba comunista durante la década del´60, el Perú del militar nacionalista Juan Velasco Alvarado (1968-1975) o la de su homologo, Hugo Chávez Frías, en Venezuela (1999-2013).

Lo que parece indicar un análisis parcial e inconcluso es que este tipo de políticas (las de shock por oposición a las graduales) suelen tener lugar bajo gobiernos autoritarios o donde el poder de gobierno reside mayormente en el Ejecutivo o gabinete ministerial, en detrimento de otros poderes de contralor (*).

Es de notar los numerosos casos en que las democracias fracasaron en imponer cambios profundos en un lapso relativamente corto de tiempo, ya sea por la presencia de gobierno dividido, una oposición obstruccionista o un partido de gobierno con posturas disímiles en su interior. ¿Ejemplos? El Chile del ex presidente Salvador Allende, así como Ecuador y Venezuela durante la ola de reformas neoliberales en la región en el transcurso de los años ’90.

Probablemente se requiera, bajo un régimen formalmente democrático, un cambio en la mentalidad colectiva antes de proponer a la sociedad cambios radicales. Además de condiciones políticas (hegemonía del Poder Ejecutivo) y económicas (crisis terminales o de grandes proporciones históricas) para sostenerlas en el tiempo y que rindan sus frutos (**).

*Según mi definición, las políticas llevadas adelante por la primer ministra Margaret Thatcher en el Reino Unido desde fines de los años ´70 no califican como de shock. El tiempo de implementación de las medidas (aun cuando sean de gran importancia y hayan tenido un gran impacto en la sociedad) sugiere que se trató más de medidas incrementalistas que de shock.

**Una crisis terminal es una crisis donde los actores del sistema luchan por sobrevivir. Esta lucha por la supervivencia interpela a los líderes y partidos políticos más importantes.

Fuentes

https://www.cidob.org/biografias_lideres_politicos/america_del_sur/chile/patricio_aylwin_azocar

https://www.cidob.org/biografias_lideres_politicos/america_del_sur/brasil/luiz_inacio_lula_da_silva

https://www.cidob.org/biografias_lideres_politicos/america_del_sur/peru/alberto_fujimori

https://www.cidob.org/biografias_lideres_politicos/america_del_sur/argentina/carlos_menem